华中科技大学中国乡村治理研究中心

中央层面立法缺失 管理多靠“通知”“办法”

　　但西北政法大学行政法学院教授褚宸舸对此并不认可。他认为，公安、法院和检察院，作为国家司法机关，承担着维护社会公平、社会稳定的重要职能，让其承担应由行政机关主要担负的定点扶贫任务“肯定是不合理”。

“消灭贫困”攻坚战

  自大规模开展农村扶贫以来，我国绝对贫困人口大幅度减少。

　　但各省建立贫困人口档案标准并不完全一致。邢成举称，有些经济相对发达的省份，贫困认定标准高于国家标准，个别经济特别困难的地区，低于国家标准。褚宸舸称，我国并没有法律法规或政策文件对贫困人口档案标准进行明文规定，目前主要依据国家统计局公布数据。

地方法规陆续出台

  “八七扶贫”期间，全国已有两个省区对扶贫问题进行立法

　　这导致贫困人口筛选出现了诸多问题，比如：部分贫困人口因与基层干部关系不和或处于边缘地位，其贫困名额被挤占；部分村两委故意扩大贫困人口基数；在贫困线附近的农户相互争夺贫困户资格；小部分上访户、钉子户成为贫困户；贫困人口认定容易退出难等。

　　邢成举认为，有效解决上述问题，专就扶贫问题立法迫在眉睫。四川省扶贫办外资项目管理中心主任王思铁对此表示赞同。他认为，尽管我国《少数民族保护法》《残疾人保障法》《妇女儿童权益保护法》等法律法规中部分条款涉及扶贫开发，但专就扶贫开发问题立法很有必要。

　　其时，《条例》的制定，既没有上位法作指导，也没有其他地方性法规作参考，存在诸多局限性。国税减免权在中央，地税减免又受地方财政影响大，而贫困地区财政本身就很困难。

扶贫管理多靠“通知”

  全国人大层面立法缺乏，导致扶贫原则、分类管理、救济内容等缺乏统一标准

  “这与中央层面扶贫立法缺失有一定关系。”褚宸舸表示，由于我国缺乏全国人大层面的扶贫开发立法，直接导致扶贫原则、分类管理、救济内容等统一标准缺乏；在财政扶贫资金管理上，表现为“直接针对农户的生产性和创收性投资不足、分配不规范、管理‘漏出’现象严重”。

  “在划拨扶贫款项管理方面没有法律法规，只有‘通知’。”邢成举研究发现，目前我国对财政扶贫款项的使用、管理，主要依靠《财政部、国家发展改革委、国务院扶贫办关于印发〈财政专项扶贫资金管理办法〉的通知》。

  该通知规定了扶贫款项的基本使用方向，如产业扶贫、基础设施建设、易地搬迁、违规使用处罚办法等。但扶贫款项的分配主要依据为扶贫对象规模、比例、农民人均纯收入、地方人均财力、贫困深度等，这导致其大量存在拨付不及时、贫困户真实需求被隐藏等问题。

  褚宸舸认为，除上述《通知》外，规制扶贫款项管理的规章，还有《国家扶贫资金管理办法》《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农业银行康复贷款扶贫管理办法》《中国农业发展银行扶贫贷款管理办法》等。但这并不足以完全规制扶贫款项分配问题，由此导致其管理体制不顺畅等。

  “最好有专门的行政问责法，明确统一的行政问责标准。”褚宸舸表示，中央层面对扶贫绩效的评定“只有中办、国办或各省制定的考核办法”，对扶贫问题规制多集中在规章上，如《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》等。

  褚宸舸表示，我国的扶贫制度、标准、资金使用，以及扶贫问责，都需要法律规范层面的支撑。在扶贫资金使用上，要考虑效率与兼顾公平，建立扶贫开发绩效考核机制、扶贫项目管理责任制、项目库。既防止资金闲置，又减少下拨中间环节，实现资金集中支付，及时、足额发放。

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