濮阳、清丰两县城与市区同城化的规划整合对策

濮阳、清丰两县城与市区同城化的规划整合对策

发布时间：2013-4-27 16:25:56 点击：4200次 

市委书记段喜中在市六次党代会报告中强调，坚持濮阳中心城市组团式发展，推动濮阳县县城向北与市区同城化，推动清丰县县城向南与市区一体化。“两个推动”的提出，是我市贯彻省委、省政府《关于促进中心城市组团式发展的指导意见》的战略思路，顺应了濮阳市经济总量迅速膨胀和中心城市空间快速扩张的要求，标志着将濮阳县、清丰县纳入濮阳中心城市组团式发展的规划已经提上了日程。

　　濮阳县、清丰县两个县城位置关键，在濮阳中心城市组团式发展空间规划中空间功能作用突出。但是，在两个县城与市区的同城化过程中，我们必须认真处理好城乡规划的整合问题。重点是强化市区、县城的规划目标与现实对接，各区域的规划管理、规划实施互相对接的策略等措施，解决因区域功能混杂、空间隔离、规划管理理念不统一可能引发的诸多问题。就我市中心城区和濮阳县、清丰县两个县城实际来看，同城化整合规划的现实困境主要有三个方面。

　　一是城市功能混杂与空间隔离等历史问题较多。大量的基础设施如铁路、高速公路等均选址于此，如市城区与濮阳县城间的汤台铁路，正在建设的晋中南铁路；市城区与清丰县城间的濮范高速公路。这些大型基础设施在优化濮阳交通的同时，也在一定程度上加剧了城市功能的分隔。此外，城市交界处城乡混杂和相互干扰的情况严重，特别是村镇集体利益主体的短期投机行为、集体土地产权利益的复杂性更是核心问题，导致同城化整合地区困难重重，急需在区域的层面重新定义空间关系，寻求解决问题的突破口。

　　二是市、县间的规划管理理念难以统一。由于市、县规划编制和管理的力度和模式差异很大，同城化整合地区往往成为城市管理力量较薄弱的地方。以清丰县马庄桥镇地区为例，新区起步区属于市管辖，片区规划控制性详细规划等将会有较为精细的规划方案引领；马庄桥镇地区属于清丰县管辖，主要以镇总体规划来指导规划实施。市区是按大都市的高标准要求来编制规划的，以强有力的控制力度来实现城市理想；而马庄桥镇则是按城镇的标准在集体土地上推进建设。规划管理理念的差异，将导致规划编制成果的实施效果大相径庭。

　　三是法定性规划成果难以指导实施。一方面，为实现规划意图，最直接的办法是编制控制性详细规划来推进建设，但市、县间规划管理的差异和边缘区现状的复杂性决定了控制性详细规划难以统一有效实施。另一方面，同城化整合规划难以在各地的规划编制体系中找到定位，导致规划即使通过也无法有效解决整合地区存在的问题。因此，整合规划如何才能真正指导建设，是当前规划编制过程中需要解决的一个难点。

　　我们要通过科学合理的功能分工和快速便捷的交通联系，促进中心城区和两个县城组团式发展，促进形成具有较强竞争优势和辐射能力的中心城市集群，共同带动市域发展。在规划对策上，市中心城区和濮阳县、清丰县两个县城要实现良性规划整合，必须做好“三个对接”相关工作：

　　首先，三地的规划目标与现实要求的对接。同城化整合规划引导的最终目标是实现区域、经济社会的高度统一。对于现实中面临城市间利益选择的差异、行垒、旧村改造、个体利益协调等难题，同城化整合规划不可能成为解决所有问题的灵丹妙药，要有清醒而全面的认识。必须理清规划编制的阶段性目标，分清主次，采取循序渐进的方法来推进同城化这一系统工程的建设。一要大胆先行先试。必须站在解决现实迫切问题的角度，从实施效果的角度反向推导出规划内容，真正为推进同城化和规划实施提供“抓手”，重点解决当前最迫切的道路、设施和用地布局等问题，避免空间隔离和重大利益背离。二要切实推进城市基础设施共享共建。我市在这方面已经做了卓有成效的工作，如濮清快速通道的建设等。同城化整合规划本质上是解决不同地区之间基础设施、用地布局和近期建设的对接问题的指引，而非一个解决所有问题、大而全的规划。

其次，三地的规划编制与规划管理的对接。核心是求同存异，达成共同遵守的规划共识。要实现同城化，在规划编制和管理上就必须达成共识，既要兼顾规划编制和实施的高标准，又必须尊重城市间的差异，在差异中取得平衡点，以“求同存异”的方式实现“同城的大利益”。“求同”的实质是制定双方必须遵守的规则，双方共同执行，其意义在于达成操作层面的基本共识，必要时可以上升到制度层面，形成三地共同遵守的纲领文件，以保障规划实施。“存异”的实质是在“求同”的前提下，为落实规划留下弹性空间，包括规划编制的深度、三地利益选择的差异、管理理念的不同等内容，具体可以在规划编制过程中结合各自实际来协商确定。在策略上，包括整合地区规划目标、功能定位、空间结构、总体开发容量等。在技术上，包括明确区域统筹及市政公用设施和公共服务设施的位置、用地规模和级别、三个城区接驳的道路系统、马颊河水系与城市生态绿地控制等。策略的内容是刚性的，都要严格贯彻。技术的内容宜粗不宜细，要给各地留下更多深化、校正的空间。

最后，三地的规划编制与规划实施的对接。要注重以近期规划引导实施。控制性详细规划不能面面俱到，应集中在土地利用、交通衔接、配套设施和生态环保四个方面。经市政府及规划部门审核通过的编制成果，具体的建设部门必须以明确的任务来进行落实，要明确项目属地、负责部门、时限和推进要求等要素，并由督查等部门责成落实。

总之，必须弱化行政界线的分割影响，把握好市场与政府、整体与局部、近期与远期等关系，统筹兼顾，强化整合，突出特色，才能有效加快濮阳、清丰两县城与市区同城化，实现打造充满活力、具有综合性功能、布局合理、辐射带动能力强劲的省际区域性中心城市的目标。

(本文系中心城市组团发展规划课题部分成果，作者张清涛、贾天乾，刊载于2012年3月13日《濮阳日报》城乡规划专栏》，转载请说明出处)

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