何为禽流感中扑杀行为的“合理”补偿
引言
2003年非典型肺炎病毒（SARS）所导致的恐慌至今仍让国人记忆犹新，而十年之后的2013年2月，我国长三角地区出现了全球首次发现的H7N9型禽流感病毒（以下简称H7N9病毒）。H7N9病毒自发现之时起便来势汹汹，2013年全国12个省市共发现148人感染该病毒（其中46人死亡），而2014年全国感染人数则上升至455人（其中176例死亡）。在经历了短暂的休整后，H7N9病毒在冬春高发季呈现卷土重来之势，仅浙江省就已确诊4人感染。
考虑到H7N9病毒相对较高的传染性、致病性和死亡率，为控制疫情蔓延和扩散，上海、南京、杭州、南昌等地政府在得到疫情通报后先后作出了暂停活禽交易、暂时关闭活禽交易市场的决定，并对部分活禽进行扑杀。以上海为例，2013年4月20日上海宣布暂停三大活禽批发市场和461家活禽零售点的交易，扑杀各类活禽约11万羽，同时对商贩等拟以不低于市场价50%的标准给予补偿。
政府在应对H7N9病毒事件中所采取的各项举措势必会引发众多行政法学上的思考，本文拟仅就其中一项展开讨论：禽流感事件中，禽类被扑杀后的补偿标准应如何确定？当然，作为前提需要澄清的还有，在法学理论体系中，扑杀行为应如何定位？以及，扑杀补偿是否可以适用一般意义上的补偿标准？带着这些问题，本文将围绕《重大动物疫情应急条例》第33条中的“合理补偿”进行分析，试图解析行政补偿标准的一般做法，并在梳理现有扑杀补偿实践的基础上还原扑杀补偿标准的应有定位，并以此为契机寻求风险社会中行政补偿标准的可能发展。
一、从完全到相当：行政征收补偿标准之变迁
（一）行政法视野中的扑杀与扑杀补偿
扑杀行为的直接法律依据为《中华人民共和国动物防疫法》第31条，该法规定：“……县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病……”。在行政法规层面，《重大动物疫情应急条例》第2条规定了当高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，可能对公众身体健康与生命安全造成危害时，构成“重大动物疫情”。同条例第29、30条规定，在确定的疫点、疫区内根据情况“扑杀并销毁染疫、疑似染疫和易感染的动物及其产品”。具体到H7N9型禽流感，农业部于2013年4月9日印发了《动物H7N9禽流感紧急监测方案》和《动物H7N9禽流感应急处置指南(试行)》，后者规定“经农业部确认为H7亚型禽流感病毒感染阳性的，对感染群的所有动物进行扑杀，对扑杀动物及其产品进行无害化处理……”。综上，如果仅从《中华人民共和国动物防疫法》第31条的表述看，扑杀行为应属于《中华人民共和国行政强制法》第9条规定的由法律设定的“其他行政强制措施”。然而，尽管冠以了“强制性措施”的名号，但是事实上扑杀行为却并不具备行政强制措施所应有的“限权性、暂时性、可复原性”等特征。因此如果严格依照行政法理论，扑杀行为不应属于行政强制措施，而仅是处理决定的执行行为。
另一方面，在现代宪法理念下，无条件牺牲人民基本权利以满足公益的绝对性早已不复存在。在合法的侵权行为作出后，作为“唇齿条款”的补偿必须登场。大陆法系国家以“公用征收”概念为中心、以“特别牺牲”理论为基础，发展和建构了行政补偿概念体系。除传统征收补偿外，行政补偿还应包括因政府采取的社会经济措施造成个别或部分人特定损失的补偿、因国家合法采取的强制性行为造成他人侵害的补偿、对公务合作者的补偿以及对国家无过错危险事故造成损害的补偿。基于此可以认为，行政补偿的制度前提并非是行政处理，只要是由合法公权力行使所导致的特别牺牲，就应被纳入行政补偿的考量范围。回到扑杀补偿中，无论我们就扑杀行为采取何种定性，当出于公共利益并通过公权力的行使而导致禽主利益受损时，就应给予行政补偿。
（二）现行法制体系中的行政补偿标准
在厘清上述前提后，扑杀补偿问题自此向前推进：既然扑杀补偿隶属于行政补偿，那么又应采取何种补偿标准呢？我国立法对于扑杀补偿的统揽性规定为《重大动物疫情应急条例》第33条，该条规定“……对因采取扑杀、销毁等措施给当事人造成的已经证实的损失，给予合理补偿”。对于何谓此处所称之“合理补偿”，条例并未作出明确说明。
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