当前农村村民建房现状成因及对策辽宁金农网

　　十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地是我国基本国策。保护耕地对保障国家安全、维护社会稳定，促进经济和社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。但是，税费改革以来，全国农村乱占耕地违法建房现象屡禁不止，少批多占、改变地类骗取批准、非法转让、越权批地、一户多宅等现象时有发生，甚至呈现出愈演愈烈之势，导致耕地面积不断减少。乱占耕地违法建房的问题亟待严肃处理，农村建房秩序急须整顿和规范。去年以来，笔者就麻城市农村村民建房情况作了一些调查。

　　一、麻城市农村村民建房基本情况

　　麻城市位于湖北省东北部，大别山中段南麓，长江中游北岸。北与河南省接壤，东北同安徽省搭界，省内东邻罗田县，南接团风县、武汉市新洲区，西与红安县毗连。麻城版图面积3747平方公里，辖20个乡镇办事处，1个省级开发区，人口120万。2002年税费改革以来，农村村民开始大量建房，2005年—2009年五年间达到高潮。去年，麻城市共清理排查农村村民建房5694宗，其中有合法手续3480宗，占61.1%，无合法手续2214宗，占38.9%。无合法手续房屋中，非法占地950宗，占42.9%，非法流转112宗，占5.1%，一户多基1152宗，占52.0%。

　　二、农村村民建房违法现状

　　（一）公路沿线建房。随着经济的发展，农村基础设施和村民经济条件的不断改善，村民对宅基地的要求也越来越高，公路沿线建房盛行。公路沿线有承包地的，就在自己的承包地里建房；公路沿线没有承包地的，就用置换加补偿的办法，换得公路沿线土地建房；有的村民干脆弃耕不种私自买卖公路沿线集体土地获取利润，致使土地违法行为逐步向城乡结合部、公路沿线扩散。

　　（二）居民点分布零散。因缺乏统一规划，农民建房选址随意性很大，多数选择在自家的承包地或交通便利的公路两侧，哪里地势好、“风水好”、交通方便，住宅就建到哪里，形成大量路边店、独家院，居民点分布零散，浪费土地现象严重。

　　（三）占用耕地建房。近几年，多数村民喜欢沿公路建房，由于随意性大，宅基地的选择以及住房的朝向、层高、面积等大多是根据“风水”而定，大量的良田好土被当作宅基地使用，擅自改变了耕地用途，违法占用耕地建房的数量一直居高不下。

　　（四）一户多基、超占面积。据抽样调查，约65%的农户拥有多处宅基地，农民在新的地点建造住房，又不肯拆除旧房，很多旧房成了破房、危房，形成了名副其实的空心村。《湖北省土地管理实施办法》规定，农民占用非农用地建房不得超过200平方米，占用农用地建房不得超过140平方米。实际上，在农民建住宅的同时，牛栏、猪圈、厕所、柴草房等附属设施随之建设，形成了互相攀比多占土地的不良风气，多数农民宅基地面积都超过了法定标准。

　　（五）村组干部越权批地。由于税费改革取消了土地管理费，引起了群众的误解，以为农村建房不收费，只要村组同意，就可以按照自己的意愿建房。村组干部更是乱收乱批，收点费、放个线就了事，也不到国土部门办理申报审批手续，从而导致建房秩序混乱。

　　（六）非法流转。不少农民在经济利益的驱动下，私自买卖土地，非法转让宅基地，私下买卖房屋。绝大多数转让、买卖都是私下协议，未办理合法转让手续，国土部门调查摸底很费劲。

　　三、农村村民建房违法原因

　　（一）农村村民法律意识淡薄。麻城市因受地理等环境因素的制约，贫困面相对较大，经济基础薄弱，农民接受教育的程度不高，整体素质普遍偏低，法律意识淡薄。有的农户将土地承包经营权视为土地私有权，在土地上想做什么就做什么；有的农户受封建迷信的影响，请风水先生看宅基，对如何依法用地和保护耕地缺乏必要的认识，致使非法占用集体土地建房的行为屡禁不止。

　　（二）村庄建设缺乏规划。绝大多数村庄未编制建设规划，没有严格的规划管制，每户占地多少由村组说了算，宅基地用地布局随意性大，乱建乱占现象严重。笔者在调查中，发现不少新建房在田地间孤寂地站立着，既浪费土地，又不符合村镇规划。

　　（三）乡镇管理职责缺失。《土地管理法》第三条的规定，各级人民政府（含乡镇人民政府）应采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。《基本农田保护条例》第六条也规定，乡镇人民政府负责本行政区域内的基本农田的保护工作。但在实际工作中，乡镇政府没有完全履行耕地保护的责任，在经济发展和耕地保护的天平上倾向了经济发展，这种职责缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。

　　（四）村委会越权越位。有些村委会片面理解《土地管理法》的法律制度，以所有者和管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，擅自将农用地出让、转让、出租用于非农业建设，违反了国家土地用途管理制度，造成了农村用地秩序紊乱。

　　（四）基层管理工作薄弱。麻城市土地面积3747平方公里，20个乡镇办事处，1个省级开发区，共有20个基层国土资源所、1个分局，基层所在岗干部职工117人，每百平方公里仅3个人。全市国土资源执法监察系统仅有专用执法车1辆，摩托车23台，不少国土资源所力量十分薄弱，加上基层所人员整体素质还不太高，与新形势下的国土资源管理要求尚有一定差距。

　　（五）农民违法建房查处困难。《土地管理法》第七十七条规定，对农村村民违法建房的处理只能是拆除，这在实际工作中难以操作。麻城市农村经济比较落后，农民的经济收入也不高，建一栋新宅，大多数农民得省吃俭用积攒数年甚至一辈子的收入才能实现。依法拆除新建房，经济损失大，对改善农民居住条件和发展农村经济也十分不利，更会产生许多不稳定因素，影响农村和谐与稳定；不拆除违法建房，就放纵了土地违法行为，助长了违法占地违法建设气焰。拆与不拆处于两难境地。

　　四、对策与建议

　　（一）加大法律法规宣传力度，提高群众法制意识。各级党委、政府应将《土地管理法》列为农村重点普法内容，拓宽宣传渠道，充分利用广播、电视、标语、山歌、知识竞赛等宣传媒体及各种有利条件和机会，用群众喜闻乐见的文化娱乐活动形式，广泛宣传《土地管理法》，做到家喻户晓，人人皆知。提高群众土地法律意识，增强土地法制观念，自觉遵守和维护土地法律法规，营造一个依法管地、依法用地的良好氛围。

　　（二）做好乡镇规划修编，完善新农村规划。结合当前正在进行的乡镇规划修编，充分考虑山区现状，结合地形地貌和风土人情，坚持节约集约用地，整治村民建房的散、杂、乱现象，迅速完善新农村规划，加强规划的前瞻性和可操作性，逐步实现村民建房相对集中，规范用地行为，既要保障农民基本生活设施用地，又要保护耕地。

    （三）建立对地方领导干部实行耕地保护离任审计制度。积极探索干部离任“耕地保护审计”制度，不仅将干部“乌纱帽”与“耕地保护”挂钩，还将政绩与土地节约绩效挂钩。只要“耕地保护审计”不过关，干部的升迁或调动就无门。这无疑是给干部头上套了“紧箍咒”，也给“土地红线”装上“高压电”和“安全防护网”。

　　（四）制定违法用地问责具体实施办法。按照“15号令”的规定，对地方土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积超过一定比例的要追究地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的责任。但目前问责机制没有具体的实施细则，建议上级部门结合地方实际情况，抓紧建立一整套具体详细的问责操作办法，有利于国土资源管理共同责任机制的不断推进和完善。

　　（五）积极创新联合执法机制建设。要从国土资源执法“三难”（有效制止难，调查取证难，查处到位难）中寻求出路，就要破解违法成本低、执法成本高的问题，树立联合执法的理念。各级国土部门要充分利用上级国土部门执法动态巡查、专项检查、卫片执法检查等机会，多与地方政府和相关部门沟通、汇报和交流，加快建立由政府主导，国土资源部门牵头，公安、检察、法院、建设、规划、农业、林业等部门协调配合的土地管理共同责任机制，建立完善与公检法纪等部门联合执法机制，诸如，成立专门的国土资源警察支队，向国土资源部门派驻公安民警，成立国土资源公安管理办公室，组建专门从事国土资源执法的公安民警协管员队伍，赋予国土资源部门执法强制执行权，建立快速反应中心，召开各部门联席会议，建立国土资源管理的共同责任机制，开展联合执法专项行动，联合开展巡查工作等，都是很好的联合执法机制。实践证明，建立国土资源联合执法机制，能有力地拓展执法手段，有效保护执法监察人员的人身安全，有效降低执法的成本，是破解执法难的有效途径。  

 

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