这里是崇明岛，这里是启隆乡，这里属于启东管辖

崇明岛是我国第三大岛，北与江苏省南通市隔长江北支相望。目前，崇明岛绝大部分区域属于上海市崇明县，但是由于历史原因岛北部有两个乡建制的行政区划现分别属于南通地级市下辖的县级海门市、启东市，即海门市海永乡和启东市启隆乡。近年来，崇明岛的发展规划逐步明确，生态岛建设得到中央、上海市和江苏省等各方高度重视，崇明岛即将得到快速发展，但是，一岛两省（直辖市）的行政区划和管理体制，已对崇明岛特别是崇明岛北部的发展产生了比较严重的制约作用。为此，亟需对崇明岛的行政区划进行调整。

一、国家和上海主体功能区规划对崇明岛的发展定位
2011年6月国务院印发了《全国主体功能区规划》，规划中明确了全国重点开发区、限制开发区、禁止开发区等类型范围。对此，上海目前正在编写的《上海市主体功能区规划》初步明确崇明岛属于综合生态发展区。其中，基本农田、生态保育区等纳入限制开发区域，自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、一级水源保护区等纳入禁止开发区域。综合生态发展区的功能定位是加强生态建设和环境保护，推动绿色低碳发展，成为上海可持续发展的战略空间和现代化综合生态岛，综合生态发展区的主要任务是要加强生态建设和环境保护，稳步提高基本公共服务水平，积极探索低碳发展模式，因地制宜地发展与主体功能相适应的产业，推进经济社会可持续发展。

根据国家有关上位规划，上海市在“十二五”规划中细化提出，崇明三岛地区要加强生态建设和环境保护，推动绿色低碳发展，成为上海可持续发展的战略空间和现代化综合生态岛；上海有关部门主持编制的崇明生态岛建设纲要也提出，崇明将按照建设世界级生态岛的总体目标，以科学的指标评价体系为指导，大力推进资源、环境、产业、基础设施和社会服务等领域的协调发展，把生态保护和环境建设放在更加突出的位置，加强项目建设、措施管理和政策配套，力争到2020年形成崇明现代化生态岛建设的初步框架。要完善崇明生态岛的功能布局。在崇中分区建设以森林度假、休闲居住为主的中央森林区，崇东分区建设以生态居住、休闲运动、国际教育为主的科教研创区和门户景观区，崇南分区建设人口集聚的田园式新城和新市镇区，崇西分区建设以国际会议、滨湖度假为特色的生态休闲区，而包含海永乡、启隆乡的崇北分区则建设以生态农业为主的规模农业区和战略储备区。

二、崇明县和海永、启隆两乡基本情况

目前，上海市崇明县辖崇明岛大部（即扣除海永乡、启隆乡地域后崇明岛剩余部分）和长兴、横沙二岛，总面积1411平方公里。崇明岛素有“长江门户”、“东海瀛洲”之美誉，是仅次于台湾岛、海南岛的中国第三大岛，陆域总面积1267平方公里。长兴岛位于吴淞口外长江南支水道，陆域总面积88平方公里。横沙岛是长江入海口最东端的一个岛，陆域总面积56平方公里。崇明岛大部、长兴、横沙三岛互成犄角之势，组成了现在的上海市崇明县，下辖16个镇和2个乡，三岛户籍人口总量为69万人。

2004年崇明岛总体规划出台，重点发展以会展业、总部经济和商务旅游为主的现代服务业，并把启隆和海永两乡划入五大功能区之一的崇北分区，定位为“生态农业和战略储备区”。这一规划，给江苏“飞地”点亮了一盏明灯。近年来，启隆、海永两乡也积极策应和主动对接崇明规划辐射，坚守绿色发展底线，关停了投资大，污染也大的奶牛场和效益不错的电镀厂，把引进生态农业、休闲旅游、地产开发等绿色产业项目作为发展经济的优先选项。

海永乡，占地面积8平方公里,其中农场国有土地2000多亩,常住人口5003人,下辖1个农场大队和2个行政村。她南部与西部和崇明县紧密连在一起，北依我国的“黄金水道”——长江。因其地理位置的特殊，被人誉为“江苏的上海”、“海门的崇明”。这里环境优美，气候宜人，资源丰富。近几年来，海永逐步明确了自己的发展定位，即真正融入崇明，接轨上海，实现“上海门、海永魂”。目前海永正实现整合资源、聚焦品牌，全力打造“海潮洄涌的长江宜居水乡”。海永在对接崇明规划中发生了翻天覆地的变化，生态旅游、观光农业、房地产市场已在岛上占据一席之地。海门连续4年引进的大型农业项目均花落海永，几年来累计引进涉农资本2亿多元；房地产更是如日中天，已经开发交付的楼盘，面积超过了30万平方米，在崇明房地产市场中“四分天下有其一”。根据规划，海永未来三年房地产开发面积将超过100万平方米。曾经“江苏最小、海门最穷”的小乡，如今财税收入、注册外资、实际到账外资等主要经济指标，已大步赶超陆上多个大镇，冲至海门一线乡镇行列，人均收入也跻身海门前三甲。今后海永将以现代农业、生态楼盘、休闲度假等为发展方向，真正成为崇明岛一道靓丽的风景线。

启隆乡位于启东市西南侧地处长江北支入海口，南与崇明岛接壤，北和启东市隔江想望。由永隆沙和兴隆沙两沙组成，经过十多次围垦，占地面积为36.8平方公里，两沙东西长20公里，南北宽1.5公里，仅3000多居民。随着上海浦东的大开发，沪崇桥隧工程建成，作为启东唯一一块直接与崇明、上海接壤的土地，启隆乡将是沪崇启大通道的中转站，是将启东乃至南通纳入上海一小时经济圈的桥头堡，将扮演着接轨上海的先行区、试验区、示范区的角色。未来的启隆乡将是启东乃至南通响应上海经济的特区。由上海城市规划设计研究院担纲设计的《启隆乡2008-2025年总体规划》给出的定位是，“与崇明接壤的国际化、生态型绿色产业基地，长三角地区独特的原生态观光旅游基地。”规划既出，这里便成为多方看好的“潜力股”：上海鹏欣集团圈地8000亩，首期投资3000多万元建设500亩特色农业项目；台湾永和隆投资6亿元建设占地 500亩的商住楼、高级会所项目；上海姚记集团投资10多亿元建设法式庄园项目……据不完全统计，启隆近一二年被各路投资者“瓜分”出去的土地，累计已近2万亩。

三、崇明岛行政区划调整的必要性

一是理顺行政管理体制的需要。崇明岛当前的管理体制是“一个海岛，两个省（直辖市）、两个地级市（县）、两个县级市在管理”。这种同岛多头分治的行政区划格局，存在着许多行政管理矛盾和经济利益上的冲突。如崇明岛北部、长江北航道南岸同一起水污染事故，往往会引发两个省（市）、两个地级市（县）、两个县级市的环保主管部门同步管理齐出动，在最终明确事故责任前，往往会面临无休止的责任推诿；海永乡、启隆乡和周边崇明县的乡镇开展治安整治大行动，不法分子则闻风逃往外省市的另一乡镇市。同时，由于崇北不同乡镇各搞各的招商引资，互不衔接，影响了崇明岛经济建设和景观生态的整体形象，也造成资源的极大浪费。这些问题只有将海永乡、启隆乡并入崇明县，实行统一规划、统一管理、统一建设，才能从根本上得到解决。崇明县和海永乡、启隆乡和舆论界早就呼吁拆掉两乡、一县“城墙”、融为一体，整体发展。

二是完善生态岛整体发展空间的需要。海永乡、启隆乡合计土地面积仅不到45平方公里，人口仅8000余，发展空间过小、发展后劲不足，外围基本上被崇明县所属乡镇所包围，两个乡的发展方向只能是与崇明县融为一体，否则将面临发展资源得不到合理配置、城乡功能无法完善的窘境，两个乡各方面的发展受到区划的严重制约。而崇明县，也将因为“缺个小小的角”而面临发展的缺憾。完善和提高生态岛建设功能，做大做强上海绿色花园，对推进崇明全岛的现代化进程，充分发挥其中心城市绿肺的聚集、辐射和带动作用，促进上海的经济、环境全面发展具有重要的意义。因此，调整海永乡和启隆乡的行政区划，将两乡并入上海市崇明县已势在必行。

三是精简机构、提高办事效率的需要。生产力发展到一定阶段，必须有与之相适应的行政区划，有合理的行政管理体制，才能提高行政管理效率。改变一岛两省（市）管辖的行政区划，合并为一市管辖，既有利于崇明岛整体的规划、建设和管理；对于启隆乡、海永乡来说也是减少了管理层级，有利于两个乡的的进一步发展；对于启东市、海门市来说，也是减少了跨江区管理两个小乡的麻烦，调整后的两个乡人员编制也没有增加，反而因为管理成本的降低而会减轻财政负担，完全符合党中央、国务院提出的“精简机构，提高效率”的要求。

关于把启隆乡、海永乡并入崇明县管辖，自二十世纪七十年代以来，一些专家学者在多种场合提出同样建议并进行过论证，都认为合并非常必要而且可行。据悉，海永乡和兴隆乡百姓从自身利益考虑，两个乡要求并入崇明更有利生活和经济建设。

四、政策建议

1、建议明确区划调整的原则是：有利于社会经济更快发展，有利于行政管理，有利于保持稳定，不增加机构，尽量利用现有政府办公场所与设施。

2、根据上述原则，建议撤销江苏省海门市海永乡和启东市启隆乡建制，将其行政区划和人口、土地资源等并入上海市崇明县，同时调整崇明县行政区划，增设立崇明县启隆乡、海永乡，两乡原行政区划范围不变。同时江苏省、上海市东北边界明确为长江北道主航道的中位线。

3、区划调整的具体操作事宜，建议由民政部牵头上海市、江苏省成立专门工作组落实。

4、在区划调整过程中，民政部可以协调上海市探索就江苏省“经济社会方面的综合损失”予以适当的“补偿”。

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