江苏这样深化“放管服”改革（人民眼·优化营商环境）
2015年7月24日，盱眙县行政审批局成立,工作人员李瑞展示颁发的首份营业执照。
周海军摄（人民视觉）
苏州工业园区一站式服务中心，工作人员将企业通过网络上传的材料审批核定后，通过快递送达，实现“不见面”审批。
陈雨禾摄（人民视觉）
46岁的余国治至今仍然保留着自己的第一张餐馆营业执照。“办这张照跑了9个窗口，各种收费7000多元，包括企业名称核准登记150元，营业执照1000元，食药餐饮、公共卫生许可、组织机构代码各2000元，还得去税务、公安、银行。这样一趟下来，还不两三个月？”余国治给记者翻看当年的收据。
如今红遍大江南北的麻辣小龙虾，当时在苏北小县盱眙刚兴起。伴随着“麻小”的日渐火爆，余国治的商业版图从小龙虾贩卖和餐饮起步，拓展到了养殖、调味品研发，继而跨界到广告市场。每涉足一个新领域，免不了到各个窗口跑审批。
“现在真是变了，一个窗口半天就能办结，而且不用花一分钱。”余国治体味到了如今营商环境优化的春江水暖。
今年2月起，江苏省借鉴世界银行标准，立足省情实际，在去年对20个县（市、区）开展试评价的基础上，将营商环境评价扩展到全省13个设区市96个县（市、区），重点目标是“3550”：企业3个工作日内注册开业、5个工作日内获得不动产权证、50个工作日内取得建设项目施工许可证。
这几年，我国营商环境纵向比已有不少改善，但横向比，根据世界银行排名，中国在全球190个经济体中仍排第七十八位，不仅落后于发达经济体，甚至落后于许多发展中国家。如今有些省份逐项对标世界银行评价指标，深化“放管服”改革。
“谁在改革上赢得先机，就能取得发展的主动权。”江苏省委书记李强多次强调，要瞄准审批事项最少、办事效率最高、创业创新活力最强“三个最”目标，更加彻底地“放”、更加有效地“管”、更加精准地“服”。
那么，滞阻企业开业与投资建设的堵点何在？江苏“放管服”改革有何独到之处？日前，记者来到江苏苏州工业园区、南通如皋、淮安盱眙等地一探究竟。
问诊伸援手
有关审批的那些“奇葩事”
2013年，有位企业家想在盱眙县投资兴建民办养老院，不承想，一年下来，愣是连一项手续都没办好。
原来，在县发改委立项时，被告知先到民政局办理民办非企业证书；到了民政局，又要求先建好场所再办民办非企业证书；到住建局申请批准建房时，却得知项目先立项才能批准建房。政策“打架”，陷入了死循环，最后这位企业家被迫放弃了投资计划。
经过几轮行政审批事项清理，江苏省累计取消下放了709项审批事项，占到79.8%，提前完成目标。
“但一跟企业聊起来，他们还是反映开工难，制度成本高。”江苏省编办（审改办）主任俞军为了弄清楚到底难在哪儿，高在哪儿，组织省编办13个调研组去年分赴各设区市开展“问诊于企”调研。
一调研，俞军对“难在哪儿，高在哪儿”印象深刻了不少。
一家环评机构为委托企业做的环评报告，长达500多页，公示期间，挂在网上很难下载下来。
见到环评机构的负责人，俞军问干货到底有多少。对方支支吾吾了半天，“干货就两三页，做长了不就能多收钱嘛。”
还有一位企业老板，被硬拉进30多个协会。一天，某位退下来的领导打来电话，说给他在自己任职的协会搞了个副会长，老板心里一颤，“10万块钱又没了，按照行规，总得给协会交赞助费啊。”
有的因为审批时间过长，或者像那个民办养老院一样互为前置，项目黄了。
2015年，南通中集罐式储运设备制造公司准备投资3000万美元，实施一个技术改造项目，但审批过程中仅环评就花费20万元，耗时近6个月。
等环评通过了，市场环境也变了，公司权衡后决定取消投资。相比于长达半年的环保审批，这个技改项目仅需施工4个月就能投产。
一些行业规定也让企业无所适从。连云港神特新材料公司生产高强纤维，遇到火灾不能用水扑救，但有关部门仍然要求按照厂区建筑面积，建设600立方米的消防水池，花费100多万元，而企业厂区就在一条大河边。
伴随而来的“拦路虎”，还有高企的相关审批费用。南京南瑞继保有限公司负责人记着一笔账，公司2014年的一个项目，安全评价花费30多万元，清洁生产评估花费50多万元，环评在线监测花费70多万元。
这次调研之后，省编办（审改办）专门提交报告给省委省政府，分析发现问题主要集中在两个方面：一是企业开业领域。“多证合一、一照一码”改革简化了企业开办手续，但拿到执照后，企业主依然要跑多个部门办理经营许可。结果，“办照容易办证难、准入容易准营难”。二是在投资建设领域。施工许可办理困难，审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多，“一长四多”现象仍然不同程度存在。
审批能不能再快一点？这个问题萦绕在俞军的脑中，翻看世界银行的营商环境报告，拉脱维亚、哈萨克斯坦等国能让企业在30天内实现开工，我们能做到多快？
省编办（审改办）找到了南通。
南通市是全国行政审批改革的试点，2015年8月挂牌成立行政审批局，实现一枚印章管审批。
因为审批速度快，一家生产赛车的国外公司特意选择了在南通投资。当时的南通已经基本能实现“3天企业能开业，50天能施工”的审批速度。而南通经济发展水平在江苏处于中游，具有一定的参考价值，这也成为日后“3550”目标设定的重要依据。
审批敢放手
同是开网吧，境遇大不同
成立行政审批局，实现一枚印章管审批，南通的行政审批改革，也是被问题逼出来的。
2015年5月，吴志勇申请开办聚点网吧，用了3周的时间才开业。他先向如皋市市场监管局申领营业执照，此后又到政务大厅的文广审批和食药审批窗口，分别申领了网络文化经营许可证、食品经营许可证。3张证照在不同窗口办理和发放，前后历时15个工作日。
在此期间，吴志勇先后递交各类材料60份，其中工商营业执照、法人身份证明、房屋租赁合同等材料在多个窗口重复提交。
最后，开业前的现场踏勘环节，聚点网吧还需接受市场监管局、文广新局两个部门3个科室的现场踏勘和验收。“每次踏勘内容相似，让人疲于应付。有一回我已经在去和饮料供应商谈合作的路上了，没办法只能改时间。”回忆起当时的情形，吴志勇颇为无奈。
南通市铁了心要解决“吴志勇们”的无奈。
2015年，南通专门安排人员到天津滨海新区、上海自贸区学习“放管服”的经验。前者以一枚印章管到底为人所熟知，过往的109枚印章被封存陈列在国家博物馆；后者2013年成立伊始就是一块改革的试验田，坚决改革以行政审批为主的管理体制。
考察了一圈，南通市发现两个地方各有所长，“如果能把两者的优势结合起来，岂不更好？”办法就是打破职能部门间的藩篱，把审批权交出来。
但是，割自己的肉哪那么容易？2015年夏天，南通市筹办行政审批管理局，几轮会上，几个实权职能部门都表态要把审批权拿出来，但真正跟他们要审批权的时候，不说办也不说不办，最后，是市委出手硬拿。
就是在那轮改革中，周飞从南通市发改委调任市行政审批局投资管理处副处长。
刚到行政审批局，周飞多少有些失落，以前在发改委，替企业到国家部委跑项目，等着企业上门就行。到了行政审批局，直接到窗口，每个流程都设定有完成期限。
为了更好更快地完成工作，像周飞这样的工作人员还主动对接企业，经常上门服务“帮办”。有时候企业申报进度慢了，周飞还会打电话过去催，反而让企业“有点不太适应”。
行政审批改革在南通试点后，玖伍网吧的开业就顺畅了很多。
在如皋市行政审批办事大厅，申请人殳文杰按照清单，一次性向“证照联办”专窗递交各类材料32份，3个工作日就拿到了开业所需的全部3张证照。其中需要重复提交的材料，由专窗受理人员统一扫描，录入企业信息库。
今后，殳文杰开办其他企业，也可以直接提取，实现了基础信息一次录入，全程共享。现场踏勘环节由行政审批局统一组织，几个部门一次出动，联合验收，统一发证。约好时间，一个上午就能完事。
两家网吧体量大致相同，吴志勇办理的3项证照，殳文杰也一个没少。为何体验殊为不同？
“一是审批由串联改并联，办理时长压缩80%；二是材料由重复报送变全程共享，数量减少47%；三是现场踏勘由分批跑变联合办，把对企业的打扰降到最低。”在南通市编办主任陆国强看来，转变在于“职能部门成为‘店小二’，让服务对象能少跑腿、早办成事儿”。
同时开展试点的还有盱眙县。
“2015年7月行政审批局刚成立时，面对从‘单一型选手’向‘全能型选手’的转变，大家普遍‘压力山大’。”盱眙行政审批局副局长苏恒见从工商局调来，时任经济审批科负责人。这个科室承接了县市场监管局、安监局、商务局、经信委、发改委等5个部门27项许可事项，“以前我只需琢磨工商工作即可，现在还得懂发改委项目准入、安监局危化品审批等业务。”
县行政审批局办公室主任李全柱回忆，刚开始各项工作并不顺畅。因为尚在试点阶段，企业在外省参与招投标时，诸如营业执照、货物运输许可证等证照并不被认可，甚至“有外省单位看到行政审批局的公章，说听都没听过，怀疑是假章”。
无奈之下，改革之初，这类证照除了盖有行政审批局的公章，又额外加盖了工商局、交通局等部门公章。
改革无疑会动他人“奶酪”。“原先，审批权在各家，很容易带来搭车收费和寻租空间。”李全柱以企业注册登记为例，过去企业名称核准登记需要收费150元，各种会员费从500元到1000元不等。划转后，此类收费全部取消，仅此一项，每年全县企业可少交2000余万元。
原先，盱眙全县共有203项行政许可事项，分布在23个部门。行政审批局成立后，171项行政许可事项先后被划转或取消；20个部门的75个审批科室，精简为如今的4个科室；235名审批人员减少到37人；53枚审批公章精简为1枚；办结时限缩短70%以上。
县行政审批局局长郑鸿儒告诉记者，除了需要上报县政府审批的事项外，目前70%的审批事项可在行政审批窗口现场办结。
监管不甩手
松开权力之手，攥紧监管拳头
标价每筒37元的狮普高羽毛球，顾客付款时，却被按48.1元结算。
因违反明码标价相关规定，苏州欧尚超市星塘店收到来自苏州工业园区市场监督管理局的一纸罚单。
“鉴于当事人主动配合调查，并承诺今后将加强价格管理，收到退款通知书后又较为积极地联系消费者退款，因此对星塘店予以罚款1000元的从轻处罚。”市场监督管理局工作人员周建祖介绍。
欧尚超市是涵盖零售、餐饮、休闲娱乐等多种商业形态的大卖场，过去，来自各方面的检查五花八门。“特别是文明城市创建、传统节假日等重要时间节点，有时候一天接待4个检查组。”面对一拨接一拨的检查，星塘店经理杨叶飞苦不堪言。
整合了工商、食药监、质监、物价等部门监管职能后，在“双随机”抽查机制下，即使是欧尚超市这样的重点单位，检查频率降为一月一次，内容涵盖食品安全、物流环节、物价标签、计量器具，以及自动扶梯、仓库叉车等诸多方面。
“这次确实是我们的工作失误，我们店经营商品种类、数量较多，一定会吸取教训，并建立错收价款退赔制度。”杨叶飞有些不好意思。
周建祖介绍，现在每次检查时间较以往都要翻番。如对学校食堂的检查，过去只是检查证照是否齐全。现在从进校门开始，就要进行拉网式监管。“校园里有小卖部的，我们检查食品流通许可证、营业执照等有没有；有电梯、锅炉等特种设备的，我们就去看使用情况怎么样，有没有定期维护检查……不管是哪方面出问题，我们都现场查处。”
苏州工业园区第二实验小学食堂负责人感慨：“现在的检查又全又细，曾经检查队员发现我们有两桶挂面过期，这些小问题很容易忽略，但他们都能发现。”
在周建祖看来，虽然每次检查的时间长了，但是检查内容量质齐升。以往工商部门上门检查，即便是发现了食品生产环节的问题，由于职能归属不同，他们也很难行使执法权。现在多部门整合后，真正做到“一次出动，全面体检”。
江苏在对“放管服”改革进行顶层设计时，盯住审批和监管的要害，松开权力之手的同时，又攥紧了监管的拳头。行政审批局对审批过程和结果负责，市场监督管理局等职能部门对审批后的监管负责。
“原来习惯以批代管，导致审批速度过慢，而审批之后的监管又跟不上，实际的状况就是重审批、轻监管。现在降低审批门槛，加强事中事后监管，将原来职能部门审批的力量，转移到监管上去了。”南京大学政府管理学院院长孔繁斌教授分析。
简政不是减政，放权更不是放任。既要放得下，也要接得住、管得好。将失信企业晒到网上，不失为监管的一招杀手锏。
“该公司托管的东方花园在淮安市全国文明城市创建中，物业服务存在问题，且未及时整改。”
“该公司被解聘后拒不退出物业管理区域，经住建部门和街道责令整改，仍未按时撤出……”
登录淮安市物业服务企业信用公示页面，可以看到，按各自失信行为严重程度，企业被分别列入失信黄名单和黑名单，前者3年内禁止进入相关领域，后者的禁入时间更是长达7年。
“黄名单也好，黑名单也罢，就是都得让他们为自己的失信行为买单。”盱眙县行政审批局副局长苏恒见说。
服务当帮手
给企业当好“腿脚麻利的店小二”
“以前做了一些偷偷摸摸的事，有时也是迫不得已。”南通恒康海绵制品公司负责人说。过去，恒康不是没有干过先上车、后补票的事儿。
2003年5月，在表弟倪张根的“忽悠”下，农家女吴晓红毅然辞去一家缫丝厂的管理岗位工作，怀揣创业梦想，成了一名现实版的“中国合伙人”。
创业初期的筚路蓝缕总是相似的，企业成长后则各有各的烦恼。
海绵制品通常需要5至7天的熟化过程，由于海绵体积大，随着订单增加，对成品储存仓容的要求也水涨船高，厂区扩容势在必行。
“从接到订单到生产再到交货，一般在两个月左右。”吴晓红说，“如果不能及时接单并扩大产能，就意味着失去客户和市场，只能眼睁睁地看着竞争对手攻城略地。”
改革前，一家企业拿地建房，获得施工许可需要多久？
答案是需经66道审批、盖92枚公章、缴53笔费用、提交300多件材料，共计274个工作日。
一边是繁琐漫长的许可流程，一边是等米下锅的生产车间。同当时绝大多数面临两难的企业一样，恒康只能硬着头皮未批先建，面对相关部门的处罚自然也是无话可说。偷偷摸摸的日子并不好过，公司只能满足60%的订单需求。
转机出现在2015年如皋市行政审批局成立之时，占地160亩的恒康南厂区扩建项目成为审批局开张的第一单。7月3日，恒康公司拿到地，7月15日办出土地证，7月28日即领到施工许可。
到今年6月的北厂区东扩，施工许可更是只花了3天时间。至此，公司驶上了发展快车道，如今已在A股主板上市，并借助“一带一路”建设的东风，在塞尔维亚首都贝尔格莱德投资了占地400亩的厂房。
今年，如皋的建设项目施工许可高效审批服务模式，已在江苏全面推行。
其实，其他市县也没闲着。深化“放管服”改革以来，为方便企业投资，实现“不见面”审批，江苏各地根据已有的基础，进行了网上审批、电子踏勘、制等不同形式不同层面的突破，不搞一刀切，各地因地制宜。
在苏州工业园区一站式服务中心，行政审批局工作人员于蕾正坐在窗口滑动鼠标。
只见于蕾打开园区公共信息服务平台，找出相应区域，然后将公司提交的电子规划建设图，放在园区整体规划图上。首先看这块地的状态、周边管网、道路情况，再对其基础用地指标、容积率、绿地率等进行比对。仅需一两分钟，比对就完成了，各项指标和数据相符程度在电脑屏幕上一目了然，企业建设项目符合整体规划。于蕾和申请人三生国健公司办公室主任王静并未谋面，足不出户就完成踏勘。
工厂建在哪里对居民生活影响程度最低？筹建的网吧和学校的距离是否满足规范要求？在苏州工业园区，类似这样的问题都可以通过电子踏勘来实现。
事实上，在服务企业方面，苏州工业园区一直在“吃螃蟹”。借势“互联网+”，苏州工业园区持续探索网上审批、智慧审批，让数据多跑路，让企业少跑腿。如今，园区网上办事大厅已能提供60多项业务办事入口，大到企业办证，小到员工社保，都能实现“不见面”审批。
在苏州工业园区行政审批局副局长韩新看来，下一步的方向是打通数据间的壁垒，让各部门之间的数据实现一次采集、多方共享，“毕竟，数据资源不光要在政府内部共享，还要面向社会开放，让企业和社会公众共享大数据的红利。”
一年多的改革实践中，苏州工业园区不仅破解了人少事多的矛盾，审批件数量较改革前同比增加近六成，缩短了企业的等待时间。
除了常态化的服务措施，雪中送炭的“绿色通道”也助力急需办证的企业解燃眉之急。
刘彦辰是东柯包装材料有限公司法人代表，前不久从山东烟台乘坐10个小时的大巴赶到如皋，此行目的是要与合伙人在如皋注册冠江苏省名的企业，从而获得与加拿大客商签订销售合同的资质。而由于签证即将期满的原因，加拿大客商只能在上海再待一周。
时间就是商机。第二天一上班，刘彦辰就来到办事大厅将情况告诉了窗口工作人员，接到报告的如皋市行政审批局副局长杨晓峰，随即当起了“店小二”帮为。当时针指向12点，营业执照、昆明旅游许可、税控盘和公章等悉数办完。
“按照过往经验，怎么着也得十几个工作日。类似银行昆明旅游，还涉及商业银行和人行如皋支行等第三方机构，得在网点排号申请，我在江苏人生地不熟，都是审批局的人帮助在跑，真没想到半天时间就完成了所有手续。”刘彦辰喜出望外，随即来到上海，顺利地签下了这份对公司至关重要的合同。
今年上半年，江苏省新登记市场主体同比增长23.12%，达73万户，相当于平均每天增加约4000户。对照审批事项最少、办事效率最高、创业创新活力最强“三个最”目标，江苏人说：我们的“放管服”改革正在路上。
《 人民日报 》（ 2017年09月22日 15 版）
(责编：袁勃)
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